Com a evolução digital global, os Governos também têm feito esforços no sentido de tornarem-se mais digitais e conectados com a Sociedade, tanto na oferta de novos canais de comunicação, como também visando uma melhoria da gestão pública, ao oferecer mecanismos que garantam à Sociedade maior transparência, economicidade e desempenho dos serviço.
Neste contexto, os investimentos em TIC respondem por uma parte considerável do orçamento público. Porém, como as aquisições na área de TI são, na maioria das vezes, objetos intangíveis, o controle destes desperdícios não é trivial e este montante não passa incólume a desvios e ações de corrupção.
Além de seu caráter estratégico, o grande volume de recursos empregados na contratação de serviços de TIC pelas organizações públicas no Brasil tem despertado interesse da sociedade civil e dos órgãos de fiscalização e muitos estudos têm sido realizados visando a melhoria na gestão destes processos de aquisição e gestão dos recursos. Nesse sentido, várias iniciativas buscam não só uma boa condução destes processos, mas primam que os projetos estejam alinhados com o Planejamento Estratégico de TIC e com o Planejamento Estratégico do órgão.
A sociedade clama por uma máquina estatal que seja capaz de cumprir o seu papel social, que seja o catalizador das mudanças e que entregue ao cidadão uma estrutura de bem-estar e produtividade para o país. Mas sem pagar um preço alto com corrupções e desvios que minam a confiabilidade e questionam a capacidade dos governos. E para atingir este objetivo, a Administração Pública tem buscado modelos de gestão que já são praticados em vários países.
O guia PMBOK, baseado nas melhores práticas de Gerenciamento de Projetos e que recebe contribuições do mundo todo, é um destes modelos nos quais a Administração Pública tem se baseado. Encontramos várias iniciativas de gerenciamento de projetos na própria legislação pública, que tem se aperfeiçoado para adaptar-se aos novos contextos.
Neste artigo, meu objetivo é mostrar que o PMBOK apresenta uma série de ferramentas e processos já testados e utilizados como melhores práticas nas organizações privadas, que podem suportar a administração pública nesta difícil tarefa.
Os processos PMBOK de gerenciamento de aquisições
Para as contratações da Administração Pública de soluções de TI foi instituída a Instrução Normativa nº 1 de 2019 (revogando a IN 04/2014), emitida pela Secretaria Especial de Desburocratização, Gestão e Governo Digital do Ministério da Economia. Neste instrumento, são disciplinados os procedimentos de contratação, que incluem as ações para a programação estratégica e as fases do processo (Planejamento da Contratação, Seleção do Fornecedor e Gestão do Contrato).
Ao analisarmos o PMBOK, notamos que os processos previstos no Guia também estão alinhados a estas diretrizes legais, onde podemos notar a preocupação com a fase de planejamento, contratação/aquisição e gestão do contrato. Desta forma, podemos dizer que as ferramentas e documentações previstas nesta área de conhecimento do PMBOK são facilmente aplicáveis ou adaptáveis aos processos das organizações da administração pública.
De acordo com o PMBOK, um gerenciamento eficaz de aquisições deve passar por quatro principais fases:
- Planejamento do gerenciamento das aquisições
Nesta primeira fase, deve-se realizar o levantamento da documentação das decisões de compras do projeto, especificando a abordagem e identificando fornecedores em potencial. Para esta fase, existem algumas ferramentas comprovadamente eficazes como: opinião especializada, coleta de dados, análise de dados, reuniões e análise para seleção de fontes (menor custo, qualificações, qualidade/técnica, qualidade/custos).
- Condução das aquisições
Após realizar o planejamento, a fase de condução das aquisições é onde toda a estratégia definida é colocada em prática. Na administração pública, esta fase é altamente controlada e supervisionada pelos tribunais de contas estaduais e federais. Para se iniciar o processo de condução das aquisições, todos as saídas (outputs) entregues pelo processo de planejamento deverão ser consultadas e obedecidas para garantir o devido alinhamento estratégico do projeto.
Nesta fase também temos a influência dos fatores ambientais e processos organizacionais. Um dos principais documentos de entrada deste processo são as propostas dos fornecedores. Estas propostas devem possuir todas as informações básicas que serão usadas pelo grupo de avaliação, para definir um ou mais licitantes melhor qualificados para o início da habilitação e depois uma possível adjudicação do vencedor. Quando a licitação é de concorrência por preço é usual que a proposta de preço seja desvinculada da proposta técnica. As avaliações devem ser conduzidas conforme planejado no processo anterior.
Para condução desta etapa, o PMBOK sugere a consulta a especialistas para avaliar tecnicamente as propostas. Estes especialistas podem ser: áreas funcionais e/ou usuários das soluções que estão sendo adquiridas; especialistas regulatórios do setor e especialista em negociação. Um item muito importante nas organizações de administração pública é a publicação dos editais de licitação. A iniciativa de contratação de serviços deve ser divulgada publicamente para garantir o direito de participação de todos os fornecedores. Nesta divulgação devem estar descritos de forma clara e objetiva os critérios de avaliação e a especificação técnica dos bens e serviços que serão adquiridos.
Para garantir o alinhamento e o entendimento de todos os interessados, devem ser realizadas reuniões com os licitantes e o conteúdo deve estar disponível para todos, evitando tratamento preferencial a qualquer um dos participantes.
A análise de dados que deve ser usada neste processo inclui, entre outras, a avaliação das propostas. Estas devem ser avaliadas para garantir que respondam integralmente a todos os documentos da licitação, especificação do trabalho das aquisições, critérios de seleção e quaisquer outros adendos incluídos no edital de licitação. Neste processo de análise de dados, são colocados em teste todas as habilidades técnicas da equipe envolvida no processo de aquisição. A comissão de licitação deve ter poder de decisão e poder de eliminar fornecedores e assinar contratos.
- Controle das aquisições
Uma vez realizada a aquisição, as organizações públicas devem fazer o acompanhamento e verificar a aderência aos requisitos descritos no edital de licitação. Sendo assim, o processo de controlar aquisições deve monitorar o desempenho do contrato, fazer mudanças e correções conforme apropriado e encerrar os contratos. Este processo deve ser realizado ao longo de todo o projeto, todas as vezes que for identificada a necessidade. Tanto a organização pública quanto o vencedor da licitação acompanham este processo de forma a garantir que todas as obrigações contratuais, e que seus próprios direitos legais, sejam protegidos.
A qualidade dos processos de controle e auditoria é crítica para a confiabilidade do sistema de aquisições. Legislações vigentes, código de ética das organizações públicas, assessoria jurídica, incluindo quaisquer iniciativas anticorrupção em andamento, podem contribuir para o adequado controle.
Um outro ponto importante deste processo é o acompanhamento do fluxo de caixa e pagamento dos recebíveis da vencedora da licitação. Tais pagamentos devem ser acompanhados de controles e evidências objetivas que comprovem a execução e entrega dos bens e serviços. Para avaliação e levantamento das informações, podemos utilizar algumas ferramentas como: inspeções, auditorias e análise de dados/entregas parciais. Todas estas ferramentas devem ser acompanhadas de documentação comprobatórias que subsidiem auditorias futuras dos tribunais de contas e auditorias internas.
- Encerramento das aquisições
Por último, mas não menos importante, é a atividade de encerramento das aquisições conforme descrito no PMBOK: o comprador, normalmente por meio do administrador de aquisições autorizado, envia ao fornecedor um aviso formal por escrito de que o contrato foi concluído. Os requisitos de encerramento formal das aquisições em geral são definidos nos termos e condições do contrato e são incluídos no plano de gerenciamento das aquisições. De forma geral, todas as entregas devem ter sido fornecidas no prazo e cumpridos os requisitos de qualidade e técnicos, não deve haver reivindicações ou faturas em aberto e todos os pagamentos finais devem ter sido realizados. A equipe de gerenciamento do projeto deve ter aprovado todas as entregas antes do encerramento.
Durante o encerramento do contrato, deve-se realizar uma avaliação sobre o desempenho do vencedor da licitação, comparando as entregas recebidas e desempenho técnico alcançado, os custos incorridos e aceitos em relação ao orçamento original. Isso se faz necessário para eliminar de novas licitações possíveis fornecedores de baixa qualidade, garantindo a melhor aplicação do orçamento público.
Isto nos leva a concluir que, apesar de não ser recomendado o uso do guia PMBOK como um tutorial, moldando como um processo deve ser executado, pode-se, contudo, utilizar muitos dos seus conceitos e boas práticas na Administração Pública.
Assim, o PMBOK pode ser usado como referência para o Gerenciamento de Projetos, inclusive das aquisições em contratos públicos. O administrador público pode se valer deste modelo para melhoria de seus processos, além daqueles que a própria legislação determina.
